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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2026 26 Arrêt du 8 octobre 2026 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Dominique Gross Juges : Stéphanie Colella, Johannes Frölicher Greffier-rapporteur : Julien Delaye Parties A.________ SA, B.________ SICAV, et C.________, recourantes, représentées par Me David Ecoffey, avocat, contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée, VILLE DE FRIBOURG, autorité intimée Objet Circulation routière et transports – Réglementations et restrictions du trafic dans le cadre du réaménagement de l'avenue de la Gare et de ses abords Recours du 16 février 2026 contre la décision du 15 janvier 2026

Tribunal cantonal TC Page 2 de 28 considérant en fait A. Dans le cadre du projet de requalification de l'avenue de la Gare et de ses abords, le Conseil communal de la Ville de Fribourg a, par décision du 29 mars 2022, arrêté quinze mesures de règlementation du trafic. Ces mesures reposent sur plusieurs rapports et études de mobilité et de faisabilité établis entre août 2017 et mars 2022. Parmi celles-ci figurent notamment: > L'interdiction de la circulation sur l'avenue de la Gare, exceptée pour les bus TPF, les taxis, les cyclomoteurs et les cycles, ainsi que pour les livraisons, du lundi au samedi, de 6 h 30 à 11 h, dans le sens boulevard de Pérolles–rue Pierre-Kaelin, entre la route Neuve et la rue Pierre-Kaelin (mesure no 6); > L'interdiction de la circulation sur le tronçon de l'avenue de la Gare situé entre le boulevard de Pérolles et la route des Arsenaux, exceptée pour les bus TPF; les taxis, les cyclomoteurs et les cycles, ainsi que les livraisons (mesure no 9); > L'interdiction de la circulation sur le tronçon de l'avenue de la Gare situé entre la sortie de l'esplanade de l'Ancienne-Gare et le boulevard de Pérolles, exceptée pour les bus TPF, les taxis, les cyclomoteurs et les cycles (mesure no 10); > La suppression de huit places de stationnement devant l'immeuble sis avenue de la Gare 1 (mesure no 11); > La suppression de treize places de stationnement et trois places réservées aux taxis sur la place de la Gare (mesure no 12). Cette décision a été publiée dans la Feuille officielle du canton de Fribourg du 29 avril 2022, simultanément avec la décision de la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME) du 26 avril 2022 instaurant une zone de rencontre dans le périmètre du carrefour de la Gare, comprenant l'avenue de la Gare (art. ddd et eee RF), la route Neuve (art. fff RF), le boulevard de Pérolles (art. ggg RF), la route des Arsenaux (art. hhh RF) et l'avenue du Midi (art. iii RF). Ont également été simultanément publiées la mise à l'enquête, par la Ville de Fribourg, du réaménagement des espaces routiers et publics autour de la gare de Fribourg, soit la requalification de la place de la Gare et de ses abords, ainsi que deux demandes de permis de construire portant respectivement sur l'implantation de la fontaine Jo Siffert et sur la construction du pavillon du Salon Vert, les deux sur la place de la Gare. Il est précisé, à ce stade, que la décision de la DIME du 26 avril 2022 a été contestée devant le Tribunal cantonal dans les causes 603 2022 84 et 603 2022 85. Celles-ci ont été suspendues jusqu'à droit connu dans la présente cause. Enfin, à toutes fins utiles, le plan ci-dessous présente les principaux axes et itinéraires mentionnés dans le cadre du présent arrêt.

Tribunal cantonal TC Page 3 de 28 B. Le 30 mai 2022, les sociétés A.________ SA, J.________ SA et le fonds de pension C.________ ont recouru auprès de la Préfète du district de la Sarine contre la décision du 29 mars 2022 du Conseil communal de la Ville de Fribourg. A.________ SA est propriétaire des art. kkk, lll, mmm et nnn RF, compris dans le périmètre du plan d'aménagement de détail (PAD) "Gare-Sud", sur lesquels elle développe un projet immobilier. C.________ est propriétaire de l'art. ooo RF, sur lequel est édifié le centre commercial Fribourg-Centre, qui comprend notamment de nombreuses surfaces commerciales et le parking du même nom (cf. ég. la procédure parallèle 603 2026 24, portée par l'association des commerçants de ce centre). J.________ SA était alors titulaire de plusieurs droits de superficie dans le secteur, dont celui portant sur le parking des Grand-Places. Les parkings des Grand-Places et de Fribourg-Centre doivent être reliés dans le cadre du futur parking de liaison. Entre le dépôt du recours et la notification de la décision attaquée, la société B.________ SICAV est devenue titulaire de plusieurs droits de superficie précédemment détenus par J.________ SA, notamment relatif au parking des Grand-Places. Par décision incidente du 22 décembre 2022, la Préfète a suspendu la procédure dans l'attente de l'issue des conciliations menées parallèlement dans les procédures d'opposition au projet de réaménagement. À la suite de l'échec des conciliations, elle a repris l'instruction le 16 août 2023. Plan 1 Périmètre de la place de la gare, principaux itinéraires et axes

Tribunal cantonal TC Page 4 de 28 C. Par décision du 15 janvier 2026, la Préfète a rejeté le recours et confirmé la décision communale du 29 mars 2022. Elle a considéré que les restrictions litigieuses répondaient à plusieurs intérêts publics, notamment la réduction du trafic de transit ainsi que l'amélioration de la circulation des transports publics, de la mobilité douce et des visiteurs du centre-ville. La Préfète a refusé de contrôler, à titre préjudiciel, la validité de l'adaptation du 7 décembre 2021 de la fiche P0702 du PDCant. Elle a estimé qu'elle était tenue de se conformer à la version en vigueur, dont l'irrégularité ne lui paraissait pas manifeste. Or, cette version ne subordonne plus la fermeture de l'avenue de la Gare à la réalisation préalable d'un parking de liaison destiné à relier en sous-sol les parkings des Grand-Places et de Fribourg-Centre. Elle a également retenu qu'aucun élément relevant de la planification supérieure n'imposait une telle condition. Le principe de coordination avait par ailleurs été respecté. S'agissant des conséquences des mesures litigieuses sur le trafic, la Préfète s'est fondée principalement sur les études des bureaux P.________ "Plan de charges 1.02" et Q.________ "Plan de charges sans parking de liaison", qui confirmaient la viabilité de la fermeture des axes précités (cf. supra let. A) sans réalisation préalable du parking de liaison. Elle a admis que la première étude n'examinait pas directement la capacité du carrefour Richemond, par lequel le trafic devrait dorénavant transiter pour rejoindre le centre-ville, mais a considéré que son fonctionnement demeurait assuré, notamment compte tenu de la diminution attendue des traversées piétonnes en surface. Estimant les faits suffisamment établis, elle a renoncé, par appréciation anticipée des preuves, à ordonner l'expertise indépendante sollicitée. Enfin, elle a considéré que la fermeture des axes précités à la circulation était apte et nécessaire à la réduction du trafic de transit. La réalisation du parking de liaison ne constituait pas une mesure de substitution et ne relevait pas de la compétence des autorités communales. Les parkings et commerces du centre-ville demeuraient accessibles par les axes avenue de Tivoli-rue Pierre-Kaelin et route des Alpes-rue Saint-Pierre. La Préfète a ainsi nié toute atteinte à la liberté économique et considéré que, même à supposer une telle atteinte, celle-ci satisfaisait aux conditions de l'art. 36 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). D. Par acte du 16 février 2026, A.________ SA, B.________ SICAV et C.________ interjettent recours auprès du Tribunal cantonal contre la décision préfectorale du 15 janvier 2026. Elles concluent, sous suite de frais et dépens, au constat préjudiciel de l'irrégularité des modifications apportées le 7 décembre 2021 à la fiche de projet P0702 du PDCant, avec pour conséquence la nullité ou l'annulation de ces modifications et l'application de la fiche dans sa teneur adoptée le 2 octobre 2018. Sur le fond, elles demandent l'annulation de la décision préfectorale et, principalement, que les restrictions de circulation soient rejetées. Subsidiairement, elles sollicitent le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. À l'appui de leurs conclusions, les recourantes invoquent d'abord une violation de leur droit d'être entendues, reprochant à la Préfète de ne pas avoir examiné si le Conseil communal pouvait s'écarter des éléments fondamentaux du projet présentés au Conseil général lors de l'octroi du crédit d'étude. Elles lui font également grief de ne pas avoir traité l'atteinte à la garantie de la propriété qu'elles auraient invoquée. Elles soutiennent par ailleurs que la modification de la fiche P0702, qui ne constituerait pas une adaptation mineure, aurait dû faire l'objet de la consultation prévue par l'art. 14a du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire (ReLATeC; RSF 710.11). Selon elles, la fermeture de l'avenue de la Gare, le parking de liaison et son accès par la route Neuve, la transformation du carrefour Richemond ainsi que les autres mesures de circulation forment un ensemble coordonné consacré notamment par le plan

Tribunal cantonal TC Page 5 de 28 directeur des Grand-Places, les projets d'agglomération de 2e et de 3e génération (PA2 et PA3), le PAD "Gare-Sud" et le plan d'aménagement local (PAL). Elles invoquent également une violation de l'effet anticipé du PAL révisé. Les recourantes se prévalent en outre du principe de la confiance. Elles affirment avoir renoncé à s'opposer à la zone de rencontre de Richemond sur la foi de l'assurance que le parking de liaison et son accès par la route Neuve seraient réalisés préalablement. Elles soutiennent également que cette assurance ressortirait des instruments en particulier du PAD "Gare-Sud" et du rapport établi conformément à l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), du message adressé au Conseil général lors de l'octroi du crédit d'étude ainsi que de l'acte constitutif de servitudes conclu le 17 octobre 2013 avec la Ville de Fribourg. Elles auraient, sur cette base, constitué un constitué un consortium, engagé des frais importants et développé le projet de parking de liaison. Enfin, les recourantes soutiennent que la capacité du carrefour Richemond n'a pas été établie, l'étude P.________ indiquant encore qu'elle devait être vérifiée dans la variante sans parking de liaison. Elles reprochent dès lors à la Préfète d'avoir refusé arbitrairement une expertise. Elles estiment que le report du trafic sur l'axe Midi–Louis-d'Affry–Tivoli compromettra la sécurité et la fluidité du réseau, tout en compliquant fortement l'accès à leurs immeubles et aux nombreuses surfaces commerciales qu'elles mettent en location. Elles invoquent à cet égard une violation de la garantie de la propriété et de la liberté économique, faisant valoir un risque de perte de clientèle pour les commerces concernés, de fermeture de certaines exploitations et de diminution des loyers. Elles requièrent notamment une expertise sur la capacité du carrefour Richemond ainsi que l'interpellation de l'Agglomération de Fribourg. E. Le 24 mars 2026, la Préfète conclut au rejet du recours et renvoie aux considérants de la décision attaquée. Le 8 mai 2026, la Ville de Fribourg renonce à déposer des observations. F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige en droit 1. 1.1. Dans le canton de Fribourg, la compétence d'arrêter les mesures de réglementation du trafic sur les voies publics (interdiction, restriction ou régulation de la circulation) ainsi que la compétence de mettre en place la signalisation routière appartiennent en principe à la Direction en charge de la mobilité (art. 5 al.1 et 2 de la loi cantonale du 12 novembre 1981 d'application de la législation fédérale sur la circulation routière, LACLCR; RSF 781.19). Cette compétence peut toutefois être déléguée à une commune qui dispose d'un service technique et en fait la demande (art. 5 al. 2d LALCR; cf. ég. art. 2 al. 1 let. i LALCR; ég. art. 3 al. 2 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière, LCR; RS 741.01).

Tribunal cantonal TC Page 6 de 28 La Ville de Fribourg bénéficie d'une telle dérogation. En vertu de l'art. 1 al. 1 let. c de l'ordonnance cantonale du 22 mai 2012 déléguant à la commune de Fribourg des compétences en matière routière (aRSF 741.17), elle était, au moment où le Conseil communal a rendu la décision litigieuse, compétente pour interdire et restreindre la circulation et le stationnement sur son territoire, à l'exception des limitations de vitesse (art. 1 al. 1). Cette ordonnance a depuis été remplacée par l'ordonnance cantonale du 23 février 2026 du même nom (RSF 741.17), qui confère désormais aussi à la commune la compétence d'ordonner les limitations de vitesse sur l'ensemble des infrastructures de mobilité située sur son territoire, sous réserve de quelques exceptions non applicables en l'espèce (art. 3 al. 1 et 2). Les décisions prises par la Ville de Fribourg en matière de signalisation et de mesures de circulation sont sujettes à recours auprès de la Préfecture en application de l'art. 153 al. 1 de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1; cf. ég. art. 6 al. 3 de l'ordonnance du 23 février 2026, qui concrétise dorénavant ce principe). 1.2. En l'espèce, le recours est dirigé contre une décision de la Préfète du district de la Sarine, statuant sur le recours d'administrés formé contre une décision relative à la signalisation et aux mesures de circulation prises par la Ville de Fribourg. Le Tribunal cantonal est dès lors compétent pour en connaître en vertu des art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), 155 al. 2 LCo et 12 al. 1 LALCR. Déposé en outre dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), le recours émane de personnes morales propriétaires ou titulaires de droits réels sur plusieurs parcelles, bâtiments et parkings situés dans le secteur directement concerné par les restrictions litigieuses. Les modifications d'accès aux immeubles, aux surfaces commerciales et aux parkings concernés sont ainsi susceptibles de les atteindre de manière directe et particulière. Les recourantes ont dès lors la qualité pour demander l'annulation ou la modification de la décision attaquée (art. 76 let. a CPJA). La question de savoir si B.________ SICAV, qui n'a pas participé à la procédure de recours préalable devant l'autorité intimée, peut néanmoins être admise à recourir devant le Tribunal cantonal, compte tenu de la reprise des droits de superficie de la société qui avait pris part à cette procédure, peut rester ouverte. En effet, il n'est pas contesté que les deux autres recourantes ont épuisé la voie du recours préalable au sens de l'art. 118 CPJA, de sorte que leur recours est, sous cet angle, recevable. L'avance de frais ayant par ailleurs été versée en temps utile (art. 128 al. 3 CPJA), le Tribunal cantonal peut examiner les mérites du recours. 2. En vertu de l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ainsi que pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, aucune des hypothèses prévues à l'art. 78 al. 2 let. a à c CPJA n'étant réalisée, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision litigieuse en matière de signalisation routière et de mesures de circulation. 3. 3.1. Selon l'art. 3 LCR, la souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (al. 1). Les cantons sont ainsi compétents pour interdire, restreindre ou régler la

Tribunal cantonal TC Page 7 de 28 circulation sur certaines routes et peuvent déléguer cette compétence aux communes, sous réserve d'un recours à une autorité cantonale (al. 2). La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées (al. 3). D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation (al. 4). Constituent des interdictions générales au sens de l'art. 3 al. 3 LCR les mesures qui s'appliquent, en principe, à l'ensemble des véhicules automobiles et des cycles, même si elles sont assorties de quelques exceptions limitées. En revanche, une interdiction qui ne vise que certaines catégories d'usagers, notamment le trafic motorisé à l'exclusion des cycles, ou qui est assortie d'exceptions nombreuses ou importantes, constitue une limitation fonctionnelle du trafic relevant de l'art. 3 al. 4 LCR (cf. arrêts TF 1C_558/2019 du 8 juillet 2020 consid. 7.1; TC FR 603 2018 50 consid. 2.2). Ainsi, l'al. 3 concerne principalement la soustraction d'une route à toute forme de trafic, tandis que l'al. 4 constitue la base légale générale des mesures locales de circulation, notamment celles destinées à privilégier les transports publics ou la mobilité douce. 3.2. Selon l'art. 5 al. 3 LCR, sur les routes ouvertes à la circulation des véhicules automobiles ou des cycles, ainsi qu'à leurs abords, seuls peuvent être employés les signaux et marques prévus par le Conseil fédéral; ils ne peuvent être placés que par les autorités compétentes ou avec leur approbation. Les art. 101 ss de l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21) précisent les exigences générales applicables en la matière. Les signaux et les marques ne peuvent ainsi être mis en place ou enlevés que si l'autorité ou l'Office fédéral des routes l'ordonne (art. 101 al. 2 OSR), leur mise en place et leur enlèvement relevant de l'autorité compétente (art. 104 al. 1 OSR). Ils ne doivent en outre pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables et doivent être disposés de manière uniforme, particulièrement sur une même artère (art. 101 al. 3 OSR). Le signal "Interdiction générale de circuler dans les deux sens" (2.01) indique que la circulation est, en principe, interdite dans les deux sens à tous les véhicules (art. 18 al. 1 OSR). À l'inverse, les interdictions partielles de circuler interdisent uniquement le passage à certains types de véhicules déterminés (art. 19 al. 1 OSR). Les exceptions à de telles prescriptions doivent être mentionnées sur une plaque complémentaire (art. 17 al. 1 OSR). 3.3. Selon l'art. 107 al. 5 OSR, lorsqu'une réglementation locale du trafic est nécessaire, l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances déterminantes se modifient, la réglementation doit être réexaminée et, le cas échéant, abrogée. Cette disposition concrétise le principe de la proportionnalité consacré à l'art. 5 al. 2 Cst. La réglementation applicable ne subordonne toutefois pas l'adoption d'une limitation fonctionnelle fondée sur l'art. 3 al. 4 LCR à l'établissement préalable d'une expertise. Une telle exigence est prévue, en principe, pour les dérogations aux limitations générales de vitesse (cf. art. 32 al. 3 LCR et 108 al. 4 OSR), mais non pour une interdiction partielle de circuler (cf. arrêt TF 1C_558/2019 du

Tribunal cantonal TC Page 8 de 28 8 juillet 2020 consid. 7.1). L'autorité demeure néanmoins tenue d'établir suffisamment les faits nécessaires à l'appréciation de la légalité et de la proportionnalité de la mesure. En effet, les limitations fonctionnelles fondées sur l'art. 3 al. 4 LCR impliquent généralement l'appréciation des circonstances locales et des pesées d'intérêts complexes (cf. arrêt TC FR 603 2024 138 du 17 décembre 2024 consid. 2.4). Les autorités compétentes disposent dès lors d'une large marge d'appréciation quant à leur adéquation et à leur efficacité, que l'autorité de recours doit examiner avec retenue (art. 96a al. 1 CPJA). L'intervention du juge se justifie en revanche lorsque l'autorité se fonde sur des constatations insoutenables, poursuit des objectifs contraires au droit fédéral, procède à des distinctions injustifiées, omet les différenciations qui s'imposent ou se laisse guider par une pesée des intérêts manifestement contraire aux droits fondamentaux (cf. arrêts TF 1C_310/2009 du 17 mars 2010 consid. 2.2.1; 1C_558/2008 du 28 juillet 2009 consid. 2.2; 2A.70/2007 du 9 novembre 2007 consid. 3.2; 2A.23/2006 du 23 mai 2006 consid. 3.2; TC FR 603 2024 138 du 17 décembre 2024 consid. 2.4). 3.4. En l'espèce, les mesures litigieuses ne comportent aucune interdiction générale de circuler au sens de l'art. 3 al. 3 LCR. Les mesures nos 6, 9 et 10, que les recourantes remettent essentiellement en cause par leur opposition à la "fermeture de l'avenue de la Gare", prévoient en effet des interdictions assorties de plusieurs exceptions importantes, notamment en faveur des bus TPF, des taxis, des cyclomoteurs, des cycles et, selon les tronçons, des livraisons. Toutes constituent dès lors des limitations fonctionnelles du trafic au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. 4. Les recourantes se plaignent tout d'abord d'une violation de leur droit d'être entendues. D'une part, elles reprochent à la Préfète de ne pas avoir examiné si le Conseil communal pouvait, après l'octroi du crédit d'étude par le Conseil général, s'écarter des éléments fondamentaux du projet présentés dans le message accompagnant la demande de crédit. Selon elles, le Conseil général aurait autorisé l'étude d'un projet liant la fermeture de l'avenue de la Gare à la réalisation du parking de liaison et de son accès par la route Neuve. La Préfète aurait dès lors dû déterminer si les moyens accordés pouvaient être utilisés pour élaborer un projet différent. D'autre part, elles lui font grief de n'avoir examiné les atteintes portées à leurs droits fondamentaux que sous l'angle de la liberté économique, alors qu'elles avaient également invoqué devant elle la garantie de la propriété, en lien notamment avec les restrictions d'accès à leurs immeubles. 4.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que son destinataire puisse en comprendre la portée et la contester utilement. L'autorité n'est toutefois pas tenue de discuter tous les arguments soulevés par les parties; elle peut se limiter aux questions décisions pour l'issue du litige. La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision, pour autant que les motifs qui ont guidé l'autorité puissent être discernés (cf. ATF 146 II 335 consid. 5.1; 142 II 154 consid. 4.2; 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt TF 6B_1486/2022 du 5 février 2024 consid. 2.1). En l'occurrence, on ne voit d'abord pas en quoi l'argument relatif au crédit d'étude aurait été décisif pour statuer sur la validité des réglementations du trafic litigieuses. La décision du Conseil général avait pour objet d'autoriser les dépenses nécessaires à l'étude du réaménagement du secteur de la gare. Ni cette décision financière ni le message qui l'accompagnait ne constituaient une réglementation du trafic, un instrument de planification contraignant ou une décision conférant aux

Tribunal cantonal TC Page 9 de 28 recourantes un droit acquis au maintien définitif de chaque élément du projet alors envisagé. Celles- ci n'indiquent d'ailleurs aucune disposition de la législation communale ou financière dont il résulterait que les explications données à l'appui d'un crédit d'étude limiteraient ultérieurement l'exercice des compétences que la législation routière attribue au Conseil communal. La question de savoir si les dépenses engagées sont demeurées dans les limites de l'objet du crédit accordé concerne les rapports internes entre les organes communaux et, le cas échéant, la surveillance financière ou administrative de la commune. Elle ne constitue pas une condition de validité des restrictions de circulation et ne faisait pas partie de l'objet du recours dont la Préfète était saisie. Cette dernière n'avait donc pas à trancher cette question pour statuer sur la conformité des mesures aux prescriptions de la LCR et de l'OSR. Au demeurant, l'autorité intimée n'a pas entièrement ignoré les déclarations contenues dans le message relatif au crédit d'étude. Elle les a examinées sous l'angle pertinent de leur éventuelle portée à l'égard des recourantes et a considéré qu'elles ne constituaient pas une assurance propre à lier le Conseil communal au sens de l'art. 9 Cst. Elle a par ailleurs exposé les raisons pour lesquelles elle estimait que la réalisation préalable du parking de liaison ne constituait pas une condition juridique des restrictions litigieuses. Les recourantes ont ainsi été en mesure de comprendre cette appréciation et de la contester utilement devant la Cour. 4.2. Il est en revanche exact que la décision attaquée centre l'examen des droits fondamentaux sur la liberté économique et que la Préfète en a conclu qu'une éventuelle atteinte satisfaisait aux conditions de l'art. 36 Cst. Il ne s'agit cependant pas d'une absence totale de prise en considération des intérêts privés concernés. Dans le cadre de son examen, la Préfète a largement exposé les raisons pour lesquelles elle considérait que les restrictions imposées aux recourantes étaient justifiées. En particulier, elle a notamment examiné les effets des mesures sur l'accessibilité du secteur, des commerces et des parkings, les itinéraires de substitution, l'offre de stationnement disponible ainsi que les intérêts publics poursuivis. Les éléments de fait et la pesée des intérêts sur lesquels repose la décision peuvent ainsi être clairement discernés et transposés aux griefs soulevés par les recourantes en lien avec la garantie de leur propriété. 4.3. Enfin, même à supposer que l'autorité intimée eût dû se prononcer plus explicitement sur ces deux arguments, l'éventuel défaut porterait exclusivement sur une question juridique que la Cour revoit avec le même pouvoir d'examen et les recourantes ont pu développer entièrement leur argumentation devant elle. Un renvoi à la Préfète afin qu'elle constate que le crédit d'étude est sans incidence sur la validité des mesures de circulation constituerait ainsi une vaine formalité et prolongerait inutilement la procédure (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4; 142 II 218 consid. 2.8.1; arrêt TF 7B_1011/2023 du 11 janvier 2024 consid. 3.2.2). Le grief tiré de la violation du droit d'être entendu doit dès lors être écarté. 5. 5.1. Dans un grief étroitement lié au précédent, les recourantes invoquent une violation du principe de la bonne foi. Elles soutiennent tout d'abord que les documents mis à l'enquête lors de la création de la zone de rencontre de Richemond, au nord de la gare, leur garantissaient que l'avenue de la Gare ne serait fermée au trafic individuel motorisé qu'après la réalisation du parking de liaison et de son accès par la route Neuve. Elles relèvent en particulier que l'étude de faisabilité du Service de la mobilité (SMo) du 14 septembre 2021 (cf. pièce 17 des recourantes) renvoyait à l'étude Q.________ de 2017 (cf. pièce 15 des recourantes) et indiquait que la zone de rencontre

Tribunal cantonal TC Page 10 de 28 n'entraînerait aucun report de trafic sur les axes environnants. Se fiant à ces assurances, elles auraient renoncé à former opposition contre la zone de rencontre de Richemont. Les recourantes invoquent en outre leur situation particulière de propriétaires ou de titulaires de droits réels dans le périmètre. Elles se prévalent du PAD "Gare-Sud", du rapport établi conformément à l'art. 47 OAT, du message adressé au Conseil général, des mentions relatives à la constitution et à l'activité du Consortium Gare-Sud ainsi que de l'acte constitutif des servitudes du 17 octobre 2013. Selon elles, ces différents actes et documents leur auraient également donné l'assurance que la fermeture de l'avenue de la Gare n'interviendrait qu'après la réalisation du parking de liaison. Elles affirment avoir, sur cette base, développé le projet de parking et engagé des frais importants en relation avec celui-ci et avec leurs projets immobiliers. Elles demandent dès lors que la Ville soit tenue de respecter la séquence de réalisation sur laquelle elles affirment avoir fondé leur conduite. 5.2. Découlant des art. 5 al. 3 et 9 Cst., le principe de la bonne foi protège l'administré dans la confiance légitime qu'il place dans les assurances reçues des autorités. Il peut, à certaines conditions, exiger que l'autorité respecte une promesse ou un renseignement, même si celui-ci se révèle contraire au droit. Il faut toutefois que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard d'une personne déterminée, qu'elle ait agi ou ait été censée agir dans les limites de ses compétences, que l'administré n'ait pas pu reconnaître immédiatement l'inexactitude de l'assurance et qu'il ait pris, sur cette base, des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice. La situation juridique et factuelle ne doit en outre pas avoir subi de modification déterminante depuis que l'assurance a été donnée (cf. ATF 150 I 1 consid. 4.1; 146 I 105 consid. 5.1.1; 143 V 341 consid. 5.2.1; arrêt TF 1C_546/2008 du 24 mars 2009 consid. 2.1). En l'occurrence, s'agissant d'abord de la zone de rencontre de Richemond, aucun des documents invoqués ne contient une assurance précise, individualisée et inconditionnelle donnée aux recourantes par l'autorité compétente. Comme le message relatif au crédit d'étude examiné ci-dessus, les études précitées décrivaient l'état du projet et les hypothèses techniques retenues à l'époque. Elles ne constituaient ni des décisions adressées aux recourantes, ni des engagements formels quant à l'ordre dans lequel l'ensemble des aménagements du secteur de la gare serait réalisé. Le renvoi, dans ce contexte, à l'étude Q.________ de 2017 ne permettait pas d'en déduire que le Conseil communal de la Ville de Fribourg s'engageait, envers tous les destinataires potentiels des documents mis à l'enquête, à ne jamais fermer l'avenue de la Gare avant la construction du parking de liaison. Une telle conclusion suppose de rapprocher plusieurs documents établis à des dates et à des fins différentes et d'ériger l'une des hypothèses techniques de l'étude de faisabilité en promesse définitive. Or, une assurance susceptible de fonder la protection de la confiance doit ressortir de manière suffisamment claire et non équivoque du comportement de l'autorité; elle ne saurait résulter d'une interprétation aussi extensive. Les recourantes confondent l'hypothèse sur laquelle une étude a été élaborée avec une assurance juridique relative au développement futur du projet. Ni les auteurs des rapports techniques ni le service communal chargé de leur établissement n'étaient au demeurant compétents pour limiter par avance les compétences décisionnelles du Conseil communal en matière de réglementation du trafic. Les références à une réalisation coordonnée des différents aménagements ne signifiaient pas davantage que leur contenu et leur ordre d'exécution demeureraient définitivement immuables, indépendamment des études complémentaires et de l'évolution ultérieure de la planification.

Tribunal cantonal TC Page 11 de 28 Les recourantes n'établissent par ailleurs pas que le Conseil communal leur aurait personnellement confirmé, avant l'échéance du délai d'opposition à la zone de rencontre de Richemont, que le parking de liaison constituerait en toute hypothèse une condition préalable à la fermeture de l'avenue de la Gare. Elles se limitent à affirmer qu'elles auraient formé opposition si elles avaient connu l'évolution ultérieure du projet. Or, même à admettre qu'une renonciation à user d'une voie de droit puisse, selon les circonstances, constituer une disposition sur laquelle il n'est plus possible de revenir, encore faut-il qu'elle ait été provoquée par une assurance déterminée de l'autorité. Une telle relation de causalité n'est pas démontrée en l'espèce. 5.3. Il convient enfin de distinguer les différentes procédures. La mise à l'enquête de la zone de rencontre de Richemond permettait aux intéressés de contester cet aménagement sur la base des circonstances et des prévisions alors disponibles. Elle ne leur garantissait pas que tous les projets de circulation susceptibles d'influencer ultérieurement les charges du carrefour seraient abandonnés ou exécutés selon une séquence définitivement arrêtée. Les restrictions du trafic litigieuses sur l'avenue de la Gare ont fait l'objet d'une procédure distincte, dans laquelle les recourantes ont pu faire valoir l'ensemble de leurs objections, notamment celles relatives aux reports de trafic, à l'accessibilité de leurs immeubles et de leurs parkings ainsi qu'à la capacité du carrefour Richemond, dans sa configuration nouvelle, d'absorber le trafic reporté. Ces questions seront examinées ci-après. Les garanties procédurales découlant de l'art. 33 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ne leur confèrent pas un droit à ce que la planification et les conditions de circulation demeurent inchangées après l'échéance du délai d'opposition à un projet déterminé. Enfin, les études réalisées ultérieurement ont examiné la fermeture de l'avenue de la Gare sans réalisation préalable du parking de liaison et ont conduit l'autorité à retenir une mise en œuvre par étapes comportant d'autres mesures d'accompagnement. Le principe de la bonne foi ne permet pas d'imposer le maintien d'une hypothèse technique ou d'une séquence antérieure lorsque celles-ci n'ont fait l'objet d'aucune assurance contraignante et que le projet a ensuite été approfondi sur la base de nouvelles analyses. 5.4. Les autres actes et documents invoqués en lien avec le développement du secteur "Gare- Sud" ne permettent pas davantage de retenir l'existence d'une assurance protégée. Le PAD "Gare-Sud" et le rapport établi conformément à l'art. 47 OAT s'inscrivent dans la planification et le développement du secteur. Ils prévoient ou décrivent notamment la réalisation du parking de liaison et de ses accès et organisent leur intégration dans le projet d'ensemble. Leur éventuelle portée contraignante en matière d'aménagement sera examiné ci-après. Sous l'angle de la protection de la confiance, ils ne contiennent toutefois aucune déclaration individualisée par laquelle l'autorité compétente se serait engagée envers les recourantes à ne pas restreindre la circulation sur l'avenue de la Gare avant la mise en service du parking. Il en va de même du message adressé au Conseil général. Comme cela a déjà été exposé (cf. supra consid. 4.1), ce document avait pour fonction de présenter le projet pour lequel un crédit d'étude était sollicité. Il décrivait la conception alors envisagée et les différentes composantes appelées à être étudiées. Il ne constituait cependant ni une décision destinée aux recourantes, ni une promesse portant sur l'ordre chronologique définitif de réalisation des différents aménagements. Les mentions relatives au Consortium Gare-Sud attestent certes que les propriétaires concernés et la Ville entendaient coordonner le développement du secteur et faire progresser les différents éléments du

Tribunal cantonal TC Page 12 de 28 projet, parmi lesquels le parking de liaison. Elles ne permettent toutefois pas d'identifier une déclaration précise de l'autorité compétente garantissant que la fermeture de l'avenue de la Gare demeurerait exclue jusqu'à l'achèvement de cet ouvrage. La volonté commune de développer et de coordonner plusieurs infrastructures ne saurait être assimilée à une assurance selon laquelle aucune d'entre elles ne pourrait être réalisée ou mise en œuvre avant toutes les autres. L'acte constitutif de servitudes du 17 octobre 2013 revêt certes un caractère plus concret et individualisé. Il établit toutefois uniquement les droits réels nécessaires au développement du secteur et organise juridiquement la réalisation du parking de liaison ainsi que de ses accès. Il confirme ainsi que cet ouvrage constituait une composante importante du projet immobilier et urbanistique poursuivi dans le secteur. Il ne ressort toutefois pas des clauses invoquées que les servitudes auraient été constituées en contrepartie d'un engagement de l'autorité routière à maintenir l'avenue de la Gare ouverte jusqu'à la mise en service du parking. Cet acte ne subordonne pas davantage l'exercice des compétences du Conseil communal en matière de circulation routière à la réalisation préalable de l'ouvrage. Les recourantes affirment certes avoir constitué un consortium, entrepris le développement du parking de liaison et engagé des dépenses importantes dans ce cadre. Toutefois, elles n'expliquent pas en quoi les mesures litigieuses empêcheraient la réalisation future de cet ouvrage. Au contraire, celles-ci n'annulent notamment ni les droits constitués par l'acte du 17 octobre 2013 ni la possibilité de réaliser ultérieurement l'ouvrage. Il apparaît plutôt clair que la construction d'un parking de liaison impliquera certaines mesures de circulation temporaires dans le centre-ville et les mesures litigieuses, qui visent à régler la situation de manière générale, n'excluent en rien la faculté d'ordonner les mesures destinées à régler les flux en période de travaux. La circonstance que le parking de liaison puisse entrer en service après certaines mesures de circulation ne suffit dès lors pas à établir que les investissements déjà consentis auraient perdu leur objet ou auraient été provoqués par une assurance relative à leur ordre d'exécution. 5.5. Faute d'une promesse précise émanant de l'autorité compétente et d'un lien de causalité établi entre une telle promesse et les dispositions invoquées, les conditions de la protection de la confiance ne sont pas réunies. Le grief doit dès lors être rejeté. 6. 6.1. Les recourantes se plaignent ensuite d'une violation du PDCant, respectivement que la Préfète a omis de procéder à son contrôle préjudiciel. Elles soutiennent que la version initiale de la fiche de projet P0702 "Réaménagement du secteur de la gare de Fribourg" subordonnait la fermeture complète de l'avenue de la Gare au trafic individuel motorisé à la réalisation préalable d'un parking de liaison destiné à relier souterrainement les parkings des Grand-Places et de Fribourg-Centre, avec un accès par la route Neuve. La version modifiée de cette fiche ne prévoyant plus une telle exigence, elles demandent à la Cour d'en contrôler la validité à titre préjudiciel. Selon elles, cette modification n'aurait pas été adoptée conformément à la procédure applicable puisqu'elle n'a pas fait l'objet d'une consultation publique, de sorte qu'elle serait inopposable et que la version antérieure de la fiche devrait demeurer déterminante. Les recourantes font valoir que la suppression de cette condition les touche directement dans leur situation de propriétaires et de titulaires de droits réels dans le secteur "Gare-Sud". La fermeture anticipée de l'avenue de la Gare serait susceptible de modifier les conditions d'accès à leurs parcelles, bâtiments et parkings, de réduire l'attractivité des surfaces commerciales données à bail

Tribunal cantonal TC Page 13 de 28 et de compromettre le développement de leurs projets immobiliers. Elles relèvent en outre que le PAD "Gare-Sud" leur impose différentes obligations en lien avec la réalisation du parking de liaison et de ses accès, dont elles déduisent que les autorités devraient réciproquement respecter la séquence de réalisation prévue par la planification directrice. Les recourantes critiquent également l'application analogique de l'art. 10 al. 4 CPJA retenue par l'autorité intimée pour limiter le contrôle préjudiciel de la fiche P0702. Elles soutiennent qu'un plan directeur ne constitue pas une règle de droit au sens de cette disposition et que la validité de sa modification devait pouvoir être examinée librement dans le cadre du recours dirigé contre les mesures de circulation. Enfin, elles invoquent une violation du principe de coordination. Selon elles, la fermeture de l'avenue de la Gare, le parking de liaison et son accès par la route Neuve, la transformation du carrefour Richemond ainsi que les autres mesures de circulation formeraient un ensemble indissociable, consacré notamment par les PA2 et PA3, le plan directeur des Grand-Places, le PAD "Gare-Sud" et le PAL. La fermeture de l'avenue de la Gare ne pourrait ainsi intervenir séparément, ni avant la réalisation du parking de liaison et des mesures d'accompagnement prévues par ces différents instruments. 6.2. Selon l'art. 8 al. 1 LAT, les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire, la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le développement souhaité, et une liste de priorités et les moyens à mettre en œuvre. Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur (art. 8 al. 2 LAT). Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT). Les cantons règlent eux-mêmes la compétence et la procédure d'adoption de leur plan directeur (art. 10 al. 1 LAT). Ils doivent toutefois veiller à ce que les communes, les autres collectivités intéressées et la population puissent participer de manière adéquate à l'établissement du plan directeur (art. 10 al. 2 LAT). Le Conseil fédéral approuve les plans directeurs et leurs adaptations s'ils sont conformes à la présente loi, notamment s'ils tiennent compte de manière adéquate de celles des tâches de la Confédération et des cantons voisins dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 11 al. 1 LAT). L'approbation des plans directeur par le Conseil fédéral leur confère force obligatoire pour les autorités de la Confédération et pour celles des cantons voisins (art. 11 al. 2 LAT). En droit cantonal, le PDCant constitue l'instrument dont dispose le Conseil d'État pour définir la stratégie d'aménagement cantonal et ses moyens de mise en œuvre (art. 13 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1). Le plan directeur cantonal fixe les principes pour les domaines qu'il traite, répartit les tâches entre les instances publiques concernées et définit la mise en œuvre dans les instruments d'aménagement régional et local (art. 14 al. 1 LATeC). Il comprend un texte, une carte de synthèse et des cartes de détail qui forment son contenu liant (art. 14 al. 2 LATeC). La stratégie cantonale de mobilité au sens de la législation sur la mobilité y est notamment intégrée (art. 14 al. 5 LATeC). Conformément à l'art. 17 LATeC, le projet du plan directeur cantonal fait l'objet d'un rapport présenté au Grand Conseil, à titre consultatif (al. 1). Il est adopté par le Conseil d'État (al. 2), puis communiqué au Conseil fédéral pour approbation (al. 3). Dès son adoption par le Conseil d'État, il lieu les autorités

Tribunal cantonal TC Page 14 de 28 cantonales et communales (art. 18 al. 1 LATeC); l'approbation fédérale lui confère en outre force obligatoire à l'égard des autorités de la Confédération et des cantons voisins (art. 18 LATeC). S'agissant de la procédure d'adaptation, une modification majeure est soumise à la procédure prévue pour l'établissement du plan directeur cantonal (art. 14 al. 2 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, ReLATeC; RSF 710.11). Elle fait l'objet notamment d'une mise en consultation publique et d'un examen préalable (art. 10 ReLATeC). Les modifications mineures, quant à elles, peuvent être adoptées par le Conseil d'État sans consultation publique (art. 14 al. 3 ReLATeC). Enfin, la création ou la modification d'une fiche relative à un projet ayant des incidentes importantes sur le territoire et l'environnement fait l'objet de la procédure particulière de l'art. 14a ReLATeC, laquelle comprend notamment une consultation publique d'un mois permettant aux communes, aux instances régionales concernées et aux milieux intéressés de formuler des observations et des propositions. Les nouvelles fiches de projet sont en outre présentées au Grand Conseil à titre consultatif (art. 14a al. 3 ReLATeC). Le principe de coordination exige par ailleurs que les éléments déterminants du point de vue de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement qui sont objectivement en relation les uns avec les autres soient examinés de manière concordante, en particulier lorsqu'ils se trouvent dans une relation si étroite qu'ils ne peuvent être appliqués indépendamment. Les décisions rendues ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 2 let. d et al. 3 LAT). Ce principe n'exclut toutefois pas une réalisation par étapes lorsque chacune d'elles forme un ensemble cohérent et que ses effets peuvent être évalués en tenant compte des étapes déjà réalisées et de celles qui doivent encore l'être (cf. arrêt TF 1C_366/2017 du 21 novembre 2018 consid. 3.1 et 3.2). 6.3. Le PDCant a été adopté par le Conseil d'État le 2 octobre 2018. Sa partie relative à l'urbanisation, comprenant notamment la fiche de projet P0702 "Réaménagement du secteur de la gare de Fribourg", a été approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019. La Confédération a alors relevé que les fiches relatives aux secteurs des gares de Fribourg, Bulle, Châtel-Saint-Denis et Givisiez étaient classées en "coordination réglée" (cf. rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial [ARE] du 9 avril 2019). Dans sa version initiale, la fiche P0702 identifiait la gare de Fribourg comme porte d'entrée du centre cantonal et comme site stratégique d'agglomération. Elle visait à garantir une structure urbanistique attractive et fonctionnelle, en donnant systématiquement la priorité aux transports publics et à la mobilité douce, tandis que le trafic individuel motorisé devait être essentiellement limité aux besoins des visiteurs et clients. Le trafic de transit et celui des pendulaires devaient être restreints autant que possible. La fiche englobait notamment la transformation de la gare CFF, la requalification de la place de la Gare, le réaménagement du secteur de l'Ancienne Gare, la création d'une liaison de mobilité douce entre la gare et le quartier de Pérolles, ainsi que le réaménagement du secteur Gare-Sud. Plus précisément, elle présentait, sous son chapitre 1 intitulé "Description du projet", les différents secteurs concernés par le réaménagement de la gare. Dans la partie consacrée au secteur Gare-Sud, elle relevait que le PAD "Gare-Sud" prévoyait la mise en relation souterrain du parking des Grand-Places, accessible depuis la rue Saint-Pierre, avec celui de Fribourg-Centre, auquel il devait être possible d'accéder depuis la Route-Neuve. Elle précisait en outre que la "fermeture complète de l'avenue de la gare aux voitures est conditionnée par la réalisation de ce parking de

Tribunal cantonal TC Page 15 de 28 liaison", principalement destiné aux visiteurs et clients du quartier (cf. fiche P0702 dans sa version approuvée en 2019). 6.4. Par ordonnance du 7 décembre 2021, publiée au recueil officiel fribourgeois (ROF) sous le no 2021_175, le Conseil d'État a adopté un ensemble de modifications du PDCant comprenant notamment celle de la fiche P0702. Cette dernière a conservé son classement en "coordination réglée", mais sa partie descriptive a été reformulée. Le passage relatif à la liaison souterrain entre les deux parkings, de même que la phrase conditionnant la fermeture complète de l'avenue de la Gare à sa réalisation, n'y figurent plus. Ces modifications ont été transmises à la Confédération le 16 décembre 2021. Après consultation des services fédéraux et des cantons voisins, puis après avoir donné au canton de Fribourg la possibilité de se déterminer, l'ARE a rendu son rapport d'examen le 14 avril 2023 (disponible sur www.are.admin.ch > Planification et droit > Plans directeurs cantonaux > Fribourg > Plan directeur du canton de Fribourg, Modifications 2021, Rapport d'examen, consulté le 8 octobre 2026). Il a relevé que les modifications apportées aux fiches de projet étaient, dans leur grande majorité, ponctuelles et liées aux projets d'agglomération. S'agissant de la fiche P0702, l'examen fédéral a principalement porté sur la coordination du projet avec le développement des infrastructures ferroviaires. Sur la base de ce rapport, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a approuvé les modifications par décision du 18 avril 2023 (FF 2023 1245), sans formuler de réserve concernant la suppression de la condition relative au parking de liaison. Les adaptations aux conditions d'approbation, adoptées par le Conseil d'État le 5 novembre 2024 et approuvées par la Confédération le 19 décembre 2025 (FF 2025 3705), sont étrangères au point litigieux. 7. 7.1. En l'occurrence, il n'est pas contesté que la modification de la fiche P0702 n'a pas fait l'objet d'une consultation préalablement à son adoption et son approbation, celle-ci ayant été considérée à l'époque comme une adaptation mineure au sens de l'art. 14 al. 3 ReLATeC (cf. rapport de consultation publique d'août 2023 relative à la première modification du plan directeur cantonal, www.fr.ch > DIME > SeCA > Plan directeur cantonal, consulté le 8 octobre 2026, p. 14). La question de savoir si, compte tenu de sa nature et de sa portée, la modification litigieuse pouvait être traitée comme une modification mineure au sens de l'art. 14 al. 3 ReLATeC ou devait, comme le soutiennent les recourantes, faire l'objet de la procédure prévue à l'art. 14a ReLATeC, applicable à la modification des fiches de projet ayant des incidences importantes sur le territoire et l'environnement, peut toutefois demeurer indécise. Il en va de même des conséquences qu'une éventuelle irrégularité procédurale déploierait sur la validité de la modification du 7 décembre 2021, ainsi que de la portée à reconnaître, à cet égard, à l'approbation délivrée par le DETEC le 18 avril 2023. Il n'est pas davantage nécessaire de déterminer si l'art. 10 al. 4 CPJA, qui concerne le contrôle préjudiciel des règles de droit, peut être appliqué par analogie à une fiche du plan directeur cantonal, ni si et dans quelle mesure les recourantes peuvent demander le contrôle préjudiciel de cette modification dans le cadre d'un recours dirigé contre une mesure de réglementation de la circulation routière. 7.2. En effet, même à supposer, dans l'hypothèse la plus favorable aux recourantes, que l'art. 10 al. 4 CPJA soit applicable, que la procédure suivi pour la modification de la fiche P0702 ait été

Tribunal cantonal TC Page 16 de 28 irrégulière et que l'ancienne version demeurerait déterminante, cette dernière ne fait pas obstacle aux mesures litigieuses. Contrairement à d'autres éléments du PDCant, les fiches de projet ont principalement pour fonction de présenter la description et les objectifs des principaux projets du développement territorial et urbanistique du canton, la justification de leur localisation, les contraintes à prendre en compte ainsi que la procédure et la suite des travaux d'aménagement nécessaires. Elles participent certes au contenu liant du plan directeur. Toutefois, la porte contraignante d'une indication donnée doit être déterminée avant tout en fonction de son contenu, de sa formulation, de sa place dans la fiche et de l'état de coordination du projet. La planification directrice ne doit en effet pas présenter le même degré de précision qu'une planification d'affectation et doit laisser aux autorités chargées de sa concrétisation la marge d'appréciation nécessaire (cf. ATF 118 Ib 503 consid. 6b/cc; arrêt TF 1C_288/2023 du 24 juin 2024 consid. 2.2). Dans l'ancienne version de la fiche P0702, la phrase litigieuse figurait au chapitre 1, consacré à la description générale du projet, dans la partie relative plus spécifiquement au réaménagement du secteur Gare Sud. Elle intervenait immédiatement après l'exposé de ce que prévoyait alors le PAD "Gare-Sud", à savoir la création d'une liaison souterraine entre les parkings des Grand-Places et de Fribourg-Centre. Elle n'était en revanche reprise ni parmi les "contraintes à prendre en compte" figurant au chapitre 3, ni dans la "procédure et suite des travaux" exposée au chapitre 4. Malgré l'emploi du terme "conditionné", cette phrase doit être comprise dans son contexte. Elle décrivait la conception du projet connue au moment de la rédaction de la fiche ainsi que la séquence de réalisation alors envisagée, laquelle traduisait tout au plus, telle qu'elle pouvait être comprise à l'époque, l'intention que les deux projets soient réalisés, sans pour autant nécessairement fixer un ordre de priorité entre eux. Quoi qu'en pensent les recourantes, elle ne constituait en tout cas une prescription autonome imposant à l'autorité compétente en matière de circulation routière de subordonner, pour une durée indéterminée, toute restriction de la circulation sur l'avenue de la Gare à la construction préalable du parking de liaison. Le fait qu'elle ne figurait pas dans les chapitres spécialement consacrés aux contraintes à prendre en compte et aux modalités de mise en œuvre du projet constitue à cet égard un indice déterminant de sa portée essentiellement descriptive. Le classement de la fiche en "coordination réglée" ne conduit pas à une autre conclusion. Cet état de coordination signifie que les principales activités ayant une incidence sur le territoire ont été coordonnées, notamment entre les acteurs ferroviaires et étatiques, à leurs différents échelons, et que leur mode de mise en œuvre peut être déterminé. Il ne confère toutefois pas à chaque élément descriptif de la fiche la valeur d'une condition juridique absolue et directement applicable à toute décision ultérieure. 7.3. Une interprétation contraire reviendrait à faire dépendre l'exercice par l'autorité de ses compétences en matière de circulation routière à la réalisation d'un ouvrage dont le calendrier ne relève pas de la seule maîtrise des pouvoirs publics, mais dépend dans une large mesure des décisions, de la coordination et des investissements des sociétés privées propriétaires ou titulaires de droits de superficie dans le secteur, parmi lesquelles figurent le consortium établi par les recourantes. Il ressort en effet du Message no 20 du Conseil communal du 5 juillet 2022, relatif à la modification des droits de superficie accordés aux sociétés R.________ SA et J.________ SA, que le parking de liaison doit être construit et exploité par ce consortium privé sur la base du droit de superficie, repris depuis par la société B.________ SICAV (cf. ég. supra let. B et consid. 1.2). Ce projet, dont le financement privé est particulièrement important, suppose en outre l'intervention de

Tribunal cantonal TC Page 17 de 28 plusieurs autres propriétaires de parcelles, ainsi que la réalisation de diverses conditions juridiques, foncières et financières. La Ville de Fribourg, bien qu'elle demeure propriétaire des terrains et conserve la maîtrise de ses instruments de planification (PAL, PAD, etc.), ne peut ainsi décider seule de la date à laquelle cet ouvrage sera effectivement réalisé. La construction du parking demeure par ailleurs tributaire de plusieurs procédures successives. La révision du PAL de la Ville de Fribourg se trouve encore en procédure d'approbation et des oppositions ont été formées s'agissant du secteur litigieux. La réalisation du parking suppose ainsi que les bases de planification nécessaires soient approuvées, puis que les autorisations de construire soient délivrées. La réalisation des travaux au-dessus de la voie publique et dans le centre-ville nécessite en outre un calendrier bien précis qui doit être élaboré avec les différents acteurs du quartier. La mise en service du parking de liaison s'inscrit dès lors dans un horizon temporel qui demeure encore en grande partie incertain. Plus généralement, la fiche P0702 porte sur un projet d'ampleur, composé de plusieurs opérations et périmètres dont les degrés d'avancement diffèrent. Sa concrétisation peut et doit intervenir progressivement, par étapes et par secteur, afin notamment de coordonner les différentes procédures, de tenir compte des contraintes techniques et financières, et surtout d'éviter la réalisation simultanée de plusieurs chantiers majeurs au centre-ville. Subordonner impérativement l'avancement de chacune des opérations à l'achèvement préalable de toutes les autres serait susceptible de retarder indéfiniment, voie de paralyser, l'ensemble du projet chaque fois que l'une de ses composantes prend du retard. Une conséquence aussi rigide ne saurait en tout cas pas être déduite d'une indication figurant uniquement dans la partie descriptive d'une fiche de projet du PDCant. Le principe de coordination et les autres instruments de planification invoquées par les recourantes ne conduisent pas à une autre conclusion. Même à leur reconnaître la portée la plus favorable, ces instruments montrent certes que la fermeture de l'avenue de la Gare, la réalisation du parking de liaison et de son accès par la route Neuve, la transformation du carrefour Richemond ainsi que les autres adaptations du réseau routier ont été conçues comme les différentes composantes d'un projet d'ensemble. Ils ne permettent toutefois pas d'en déduire que celles-ci formeraient un tout indissociable devant impérativement être réalisé simultanément ou selon un ordre chronologique précis et immuable. Le PA2 présente en particulier le parking de liaison comme une mesure destinée à préserver l'accessibilité du centre depuis plusieurs directions tout en réduisant le parking de transit. Le PA3 inscrit pour sa part la requalification du secteur de la gare dans la continuité de ce concept et mentionne diverses mesures d'accompagnement sur le réseau routier. Ces indications définissent les objectifs généraux et les principales composantes du projet d'agglomération. Elles ne formulent cependant pas une interdiction autonome de restreindre la circulation sur l'avenue de la Gare avant la réalisation du parking de liaison. La mention de mesures d'accompagnement "indissociables" traduit la nécessité de traiter de manière coordonnée les effets du projet sur l'ensemble du réseau, mais ne signifie pas que chacune des infrastructures initialement envisagées doive être achevée avant tout autre mesure. Il en va de même du plan directeur des Grand-Places et du PAD "Gare-Sud". Ces instruments prévoient ou organisent la mise en relation des parkings et leur accès par la route Neuve, mais ne valent pas ordre de réaliser le parking dans un délai déterminé. Ils ne règlent pas davantage de manière exhaustive l'exercice des compétences de l'autorité en matière de circulation routière.

Tribunal cantonal TC Page 18 de 28 Il convient à cet égard de préciser que les obligations imposées aux propriétaires par le PAD "Gare- Sud", notamment en vue de permettre ou de coordonner la réalisation du parking de liaison et de ses accès, ne leur confèrent pas un droit subjectif au maintien d'un calendrier déterminé pour l'adoption et la mise en œuvre de certaines mesures de circulation routière. Un tel droit ne pourrait être déduit que d'une prescription dont le contenu et la portée imposeraient sans équivoque cette séquence. Or, ni le PAD, ni les autres instruments invoqués ne contiennent une telle prescription. Les obligations d'aménagement, de coordination ou de réalisation mises à la charge des propriétaires ne limitent ainsi pas, par elles-mêmes, l'exercice des compétences que la législation routière attribue au Conseil communal. Quant au PAL et à son rapport établi conformément à l'art. 47 OAT, ils s'inscrivent également dans la planification générale du secteur, sans qu'il ressorte des éléments invoqués par les recourantes qu'ils imposeraient la réalisation préalable du parking de liaison. Dans ce contexte, les intéressées soutiennent aussi que le PAL révisé ne pourrait déployer d'effet anticipé et que les mesures litigieuses ne sauraient dès lors se fonder sur celui-ci au détriment des planifications actuellement en vigueur. Ce grief méconnaît toutefois la portée de l'art. 91 LATeC; la présence cause ne porte pas sur la délivrance d'un permis de construire, mais sur des mesures de réglementation de la circulation fondées sur la LCR et l'OSR. Les recourantes ne peuvent dès lors déduire de l'art. 91 LATeC ni l'inapplicabilité de ces mesures ni l'obligation de réaliser préalablement le parking de liaison. Enfin, l'hypothèse d'une fermeture de l'avenue de la Gare avant la réalisation du parking de liaison a fait l'objet d'études spécifiques. Plusieurs variantes ont été comparées. Il convient en outre de relever que cette analyse s'inscrit dans un processus plus large, plusieurs études préliminaires ayant déjà examiné l'ensemble des composantes de la requalification du secteur de la gare de manière globale, avant que chaque projet ne fasse ensuite l'objet d'études techniques plus poussées. Le fait que ces études détaillées présentent elles-mêmes plusieurs variantes d'intégration dans le cadre défini par les études préliminaires témoigne au contraire d'une coordination particulièrement approfondie entre les différentes composantes du projet. La mise en œuvre par étapes a ainsi été expressément étudiée et coordonnée; elle ne résulte pas de la réalisation isolée ou imprévue d'une partie du projet. Les mesures litigieuses ne constituent donc pas une intervention isolée. Elles s'inscrivent dans une étape concrète du réaménagement du secteur de la gare, comprenant notamment la requalification de la place de la Gare et de ses abords, ainsi que les projets de construction mis à l'enquête simultanément (cf. not. supra let. A). Elles sont accompagnées d'adaptations des sens de circulation et des priorités, du maintien d'itinéraires permettant d'accéder aux parkings et d'exceptions en faveur notamment des transports publics, des taxis, des cycles et des livraisons. Le fait que cette étape puisse être réalisée avant le parking de liaison est ainsi compatible avec la mise en œuvre progressive et coordonnée du projet d'ensemble et ne viole pas le principe de coordination. Partant, même dans l'hypothèse où l'ancienne version de la fiche P0702 demeurerait déterminante, celle-ci ne saurait être interprétée comme imposant la réalisation préalable du parking de liaison en tant que condition juridique à l'adoption des mesures litigieuses. Les autres instruments invoqués ne consacrent pas davantage une telle condition et leur mise en œuvre progressive reste conforme au principe de coordination. Les griefs tirés de la violation du PDCant et du principe de coordination ne peuvent dès lors conduire, à eux seuls, à l'annulation de la décision attaquée.

Tribunal cantonal TC Page 19 de 28 7.4. Ce constat ne signifie pas encore que la réalisation du parking de liaison soit dépourvue de toute pertinence pour la suite de l'examen du recours. L'existence d'un tel parking, ou d'autres possibilités suffisantes de stationnement et d'accès au quartier, est en effet susceptible de réduire les effets des restrictions litigieuses sur les biens et les intérêts économiques des recourantes. Elles peuvent notamment influencer les conditions d'accès à leurs parcelles, immeubles et parkings, l'attractivité des surfaces commerciales données à bail, ainsi que le développement de leurs projets immobiliers. Cette question peut et doit se régler toutefois dans le cadre de la pesée des intérêts et de l'examen de la proportionnalité commandés par l'art. 3 al. 4 LCR et l'art. 107 al. 5 OSR. Il conviendra ainsi de déterminer si les mesures retenues sont aptes et nécessaires à la réalisation des objectifs poursuivis et si elles atteignent ceux-ci en restreignant le moins possible la circulation, compte tenu notamment des possibilités d'accès et de stationnement disponibles. Ces questions seront examinées ci-après (cf. infra consid. 8 ss). 8. Dans un autre grief, les recourantes soutiennent que les mesures litigieuses sont disproportionnées et portent atteinte à la garantie de la propriété ainsi qu'à la liberté économique. Elles font valoir, en substance, que les restrictions apportées à la circulation automobile réduisent l'accessibilité de leurs parcelles, diminuent l'attractivité des surfaces commerciales données à bail et compromettent le développement de leurs projets immobiliers. Elles évoquent notamment des risques de départ de locataires, de fermeture de commerces, de baisse de loyers, de diminution de la fréquentation des parkings et de dépréciation de leurs biens. Elles reprochent en particulier à l'autorité d'avoir fermé l'avenue de la Gare sans que le parking de liaison n'ait été réalisé ni qu'une solution équivalente ait été mise en place. 8.1. Selon l'art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. Cette protection s'étend notamment aux biens meubles et immeubles, ainsi qu'aux droits réels restreints. Elle garantit au propriétaire la faculté de conserver son bien, d'en jouir et d'en disposer dans les limites de l'ordre juridique. En l'espèce, les mesures litigieuses ne retirent aucun droit aux recourantes. Elles ne modifient pas l'affectation de leurs parcelles et ne restreignent pas directement les possibilités de construire ou d'utiliser leurs immeubles. Les conséquences invoquées sur l'attractivité des surfaces commerciales, les revenus locatifs, la valeur des immeubles ou le développement des projets résultent ainsi, le cas échéant, d'effets indirects de la nouvelle organisation de la circulation. Il apparaît dès lors douteux que ces mesures constituent une restriction à la garantie de la propriété. Cette question peut néanmoins demeurer ouverte. 8.2. Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Elle protège ainsi toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (cf. ATF 145 I 183 consid. 4.1.2; 143 II 598 consid. 5.1). Un acteur économique peut certes se prévaloir de cette garantie contre une mesure de réglementation du trafic qui empêche sa clientèle d'accéder à son établissement par la voie publique ou lui rend cet accès excessivement difficile. La liberté économique ne lui confère toutefois aucun droit au maintien d'un régime de circulation déterminé, d'un itinéraire particulièrement favorable ou

Tribunal cantonal TC Page 20 de 28 de l'ensemble des avantages de fait liés à l'emplacement de son activité. Les mesures de circulation concernées ne sont disproportionnées que si elles entraînaient une perte de chiffre d'affaires susceptible de menacer son existence économique ou de la restreindre de manière significative. L'autorité peut ainsi adopter des mesures ayant pour conséquence de rendre certains établissements moins avantageusement situés du point de vue de la circulation, les inconvénients économiques qui en résultent devant, dans une certaine mesure, être supportés par les intéressés (cf. arrêt TF 1C_37/2017 du 16 juin 2017 consid. 6.1 ss). Là aussi, les mesures litigieuses ne réglementent pas directement ni l'activité immobilière ou locative des recourantes, ni l'exploitation de leurs parkings. Elles ne leur interdisent pas davantage de poursuivre ces activités. Elles modifient certes les conditions de circulation et certains itinéraires permettant d'accéder à leurs biens. Leur incidence sur les activités économiques des recourantes demeure toutefois indirecte. Celles-ci peuvent certes invoquer les répercussions que les mesures seraient susceptibles d'entraîner sur leurs propres revenus locatifs, sur l'occupation de leurs immeubles ou sur la fréquentation de leurs parkings. Les recourantes ne peuvent en revanche se prévaloir, en leur propre nom, de la liberté économique de leurs locataires ni des éventuelles pertes d'exploitation que ceux-ci pourraient subir. Dans ces conditions, il apparaît douteux que les désavantages invoqués atteignent l'intensité nécessaire pour constituer une restriction à la liberté économique des recourantes. Cette question peut toutefois là encore demeurer ouverte. 8.3. Comme tout droit fondamental, la garantie de la propriété et la liberté économique peuvent être restreintes aux conditions de l'art. 36 Cst. La restriction doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité; l'essence du droit fondamental doit en outre demeurer intacte. Le principe de la proportionnalité exige que la mesure soit apte à atteindre le but poursuivi, qu'aucune mesure moins incisive ne permette d'obtenir un résultat équivalent et qu'il existe un rapport raisonnable entre l'intérêt public et les intérêts privés compromis (cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4). Or, même à supposer que les art. 26 et 27 Cst. soient applicables, les mesures litigieuses trouvent une base légale suffisante dans l'art. 3 al. 4 LCR et les dispositions de l'OSR. Elles ne portent au demeurant manifestement pas atteinte à l'essence de ces garanties. Elles poursuivent par ailleurs plusieurs intérêts publics expressément reconnus par l'art. 3 al. 4 LCR. Elles visent notamment à faciliter et à régler la circulation dans le secteur particulièrement fréquenté de la gare, à améliorer la sécurité et la cohabitation entre les différents usagers, à accorde la priorité aux transports publics ainsi qu'à la mobilité piétonne et cyclable, à réduire le trafic de transit et les nuisances qui lui sont associées et, plus largement, à permettre la requalification de l'espace public. Ces objectifs ne relèvent pas d'une mesure de politique économique destinée à favoriser certains acteurs au détriment d'autres, mais répondent à des motifs de mobilité, de sécurité, d'aménagement et de protection de l'environnement. Ils constituent dès lors des intérêts publics admissibles au regard des art. 26, 27 et 36 Cst. Les restrictions litigieuses sont également aptes à atteindre ces objectifs. En limitant le passage du trafic individuel motorisé sur les axes concernés, elles sont propres à réduire le trafic de transit, à diminuer les conflits entre les différents usagers et à dégager l'espace nécessaire à la circulation des transports publics ainsi qu'aux déplacements à pied et à vélo. La condition de la nécessité est également satisfaite quant au principe même des restrictions fonctionnelles adoptées. Le maintien d'une circulation automobile sans restriction sur l'avenue de la

Tribunal cantonal TC Page 21 de 28 Gare ne permettrait pas d'atteindre de manière équivalente les objectifs de réduction du trafic de transit et de priorité accordée aux autres modes de déplacement. Les exceptions ménagées notamment en faveur des transports publics, des taxis, des livraisons et de certaines catégories d'usagers montrent en outre que l'autorité n'a pas instauré une interdiction générale allant au-delà de ce qu'exige la réalisation des buts poursuivis. 9. Reste à examiner la proportionnalité au sens strict des mesures litigieuses. Il convient, à cet égard, de mettre en balance les intérêts publics poursuivis avec les conséquences concrètes des restrictions pour les recourantes, leurs biens et leurs activités, les occupants et usagers de leurs immeubles ainsi que les autres personnes concernées. 9.1. Dans ce cadre, il y a lieu de distinguer les exigences propres à la garantie de la propriété et à la liberté économique de la pesée plus générale imposée par le droit de la circulation routière. Sous l'angle de la garantie de la propriété, il convient de tenir compte de l'intensité avec laquelle les mesures affectent concrètement l'accès aux biens, leur utilisation, leur rendement et leur valeur. Dans ce contexte, si les art. 19 et 22 LAT, qui règlent les conditions d'équipement des terrains et de délivrance des autorisations de construire, n'appellent pas d'examen autonome, il convient néanmoins de vérifier que les mesures litigieuses ne suppriment pas la desserte des parcelles et que les reports de trafic ne compromettent pas la sécurité des usagers, le fonctionnement des transports publics ou la fluidité du réseau, notamment au carrefour Richemond. La compatibilité du trafic reporté avec le régime de la zone de rencontre doit également être prise en considération dans ce cadre. Quant à la liberté économique, les désavantages découlant d'une mesure de circulation ne sont susceptibles de rendre celle-ci disproportionnée que s'ils restreignent de manière significative l'activité économique propre de l'intéressé, notamment en entraînant des pertes susceptibles de la compromettre sérieusement (cf. arrêt TF 1C_37/2017 du 16 juin 2017 consid. 6.1 ss). Les recourantes peuvent ainsi se prévaloir des conséquences des restrictions sur leurs propres revenus locatifs, sur la fréquentation de leurs parkings et sur la valorisation économique de leurs immeubles. Elles ne peuvent en revanche invoquer comme tels les droits économiques de leurs locataires. Indépendamment de ces garanties, l'art. 3 al. 4 LCR et, plus particulièrement, l'art. 107 al. 5 OSR imposent aussi une pesée de l'ensemble des intérêts en présence et exigent que soit privilégiée la mesure qui atteint le but poursuivi en restreignant le moins possible la circulation. Cette pesée doit, elle aussi, tenir compte de l'intensité des reports de trafic, des possibilités d'accès au quartier, des itinéraires de substitution, de l'offre de stationnement disponible ainsi que des effets prévisibles des mesures sur les biens et les activités des recourantes, les surfaces commerciales, les parkings, les riverains et les autres usagers. L'examen de ces différents éléments suppose de déterminer les effets concrets imputables aux mesures litigieuses. Il convient dès lors de présenter et d'apprécier les études, rapports et déterminations techniques versées au dossier, en particulier ceux relatifs à l'évolution des charges de trafic, au fonctionnement des carrefours concernés, aux possibilités d'accès et de stationnement ainsi qu'aux éventuels reports de circulation. 9.2. Les recourantes soutiennent en substance que les conséquences de la fermeture de l'avenue de la Gare n'auraient pas été établies de manière suffisamment fiable. Elles reprochent

Tribunal cantonal TC Page 22 de 28 notamment aux études de reposer sur des données anciennes ou des hypothèses contradictoires, de ne pas vérifier correctement le fonctionnement du carrefour Richemond et de ne pas tenir compte de l'absence du parking de liaison. Elles en déduisent que la desserte routière du secteur ne serait plus suffisante au sens des art. 19 et 22 LAT et que l'importance du trafic appelé à traverser le carrefour Richemond serait incompatible avec son aménagement en zone de rencontre au sens de l'art. 22b OSR. Elles mettent également en doute l'indépendance de certains mandataires et requiert la mise en œuvre d'une expertise judiciaire. Ces critiques ne peuvent être suivies. Le projet ne repose pas sur une étude isolée, mais sur un ensemble particulièrement fourni de rapports élaborés et actualisés entre 2017 et 2022 par plusieurs bureaux spécialisés (cf. la liste qui figure à la let. B de la décision attaquée). Ceux-ci portent, selon les cas, sur les charges de trafic, les reports entre les différents axes, l'accessibilité des parkings existants, le fonctionnement des carrefours, la circulation des bus et des piétons, la zone de rencontre et les nuisances sonores. Il n'est pas nécessaire de reprendre séparément chacune de ces études. Il importe en revanche de vérifier si, considérés dans leur ensemble, les données recueillies, les méthodes employées et les résultats obtenus permettaient à l'autorité de se prononcer en connaissance de cause. Tel est manifestement le cas. Les plans de charges initiaux ont été établis sur la base de comptages journaliers et directionnels réalisés entre 2015 et 2017, puis actualisés au moyen des campagnes de mesure utilisées pour l'assainissement du bruit routier et de comptages complémentaires effectués jusqu'en 2021. L'étude P.________ "Plan de charges 1.02" du 1er mars 2022 a ainsi distingué le trafic individuel motorisé du trafic des bus, établi des plans de charges journaliers et à l'heure de pointe du soir, examiné séparément les différents mouvements origine-destination et vérifié les principaux carrefours à l'horizon 2030. Elle a par ailleurs renoncé, par prudence, à retenir le report modal supplémentaire de 20% envisagé dans les premières études, en sus de celui déjà intégré dans l'état de référence, et n'a pas davantage déduit la diminution attendue du trafic de transit. Les charges retenues se situent ainsi dans la fourchette haute des prévisions. Il faut en outre rappeler que les pronostics relatifs à l'évolution et à la répartition du trafic comportent nécessairement une part d'incertitude. Des imperfections ponctuelles ne suffisent pas à les invalider aussi longtemps que les hypothèses demeurent utilisables et que les résultats ne se révèlent pas manifestement et entièrement erronés (cf. ATF 126 II 522 consid. 14; arrêts TC FR 602 2023 94 du 8 avril 2024 consid. 2.2; 602 2017 53 du 14 novembre 2017 consid. 2b). Enfin, les recourantes n'opposent aux études produites aucun relevé, calcul ou avis technique propre susceptible de remettre sérieusement en cause les résultats ou, à tout le moins, de les remettre suffisamment en doute pour justifier une expertise judiciaire. Le seul fait que ces études ont été commandées par la Ville de Fribourg ou qu'elles ont été affinées au cours du développement du projet ne permet pas de douter de l'indépendance de leurs auteurs. 9.3. Contrairement à ce qu'affirment les recourantes, l'hypothèse d'une fermeture de l'avenue de la Gare avant la réalisation du parking de liaison a été expressément examinée. L'étude Q.________ du 26 février 2021 avait précisément pour objet de déterminer si le concept de circulation demeurait viable dans cette situation. Elle a comparé plusieurs variantes et n'a pas dissimulé leurs inconvénients. Elle a ainsi écarté la variante prévoyant la fermeture simultanée de l'avenue de la Gare et de l'axe Tivoli–Pierre-Kaelin, dès lors qu'elle concentrait excessivement les reports sur le réseau situé au nord de la gare, en particulier sur l'avenue Jean-de-Montenach et à ses carrefours avec l'avenue de l'Europe et la rue de Rome.

Tribunal cantonal TC Page 23 de 28 L'étude a en revanche estimé satisfaisante la variante maintenant l'avenue de Tivoli et la rue Pierre- Kaelin ouvertes à la circulation tant que le parking de liaison et son accès par la route Neuve ne sont pas réalisés. Cette configuration permet aux automobilistes provenant du sud ou de l'ouest de rejoindre les parkings du centre-ville par le carrefour Richemond, l'avenue du Midi, la rue Louis- d'Affry, l'avenue de Tivoli et la rue Pierre-Kaelin. Les automobilistes venant du nord ou du nord-est peuvent, pour leur part, continuer à emprunter la route des Alpes et la rue Saint-Pierre. Les parkings des Grand-Places et de Fribourg-Centre demeurent donc accessibles par deux itinéraires importants. Les données ont ensuite été stabilisées par P.________ dans l'étude du 1er mars 2022 en tenant compte de 704 places dans ces deux parkings et d'environ 640 mouvements à l'heure de pointe. Cette dernière étude est parvenue à la même conclusion quant à la faisabilité de la fermeture de l'avenue de la Gare sans parking de liaison, sous réserve du maintien de l'axe Tivoli–Pierre- Kaelin. Les mesures litigieuses correspondent à cette mise en œuvre par étapes. Elles ne se résument pas à la fermeture d'un axe. Elles forment un dispositif coordonné qui prévoit notamment le rétablissement de la circulation bidirectionnelle sur une partie de la route des Arsenaux et du boulevard de Pérolles, l'adaptation des priorités aux carrefours de la route Neuve et de l'avenue de la Gare, le maintien d'exceptions en faveur des transports publics, des taxis, des cycles et des livraisons, ainsi que la restriction du trafic individuel motorisé sur les seuls tronçons nécessaires à la réalisation du projet. La mise à double sens de la partie nord de la route des Arsenaux maintient en particulier l'accès à l'Ancienne-Gare depuis la rue des Pilettes. La réglementation litigieuse modifie ainsi la répartition des flux et supprime certes certaines possibilités de transit, mais maintient les accès nécessaires au quartier, aux immeubles et aux parkings des recourantes. 9.4. Les plans de charges stabilisés ne mettent par ailleurs en évidence aucune paralysie du réseau. Dans la variante correspondant à la fermeture de l'avenue de la Gare sans parking de liaison, l'augmentation la plus importante se concentre sur l'axe avenue du Midi-rue Louis-d'Affry, en passant par le carrefour Richemond et sa nouvelle zone de rencontre, à raison d'environ 310 véhicules par heure à l'heure de pointe du soir. Les reports demeurent plus limités sur les autres axes, notamment sur la route de la Glâne, à raison d'environ 100 véhicules par heure, et sur la rue des Pilettes, à raison d'environ 140 véhicules par heure. À l'inverse, les charges diminuent dans le secteur de la gare et sur une partie du boulevard de Pérolles. Seuls deux tronçons connaissent une augmentation supérieure à 150 véhicules par heure. La vérification des carrefours indique des niveaux de service bons ou très bons pour les giratoires Tivoli-Louis-d'Affry, Saint-Pierre-Alpes, Jura-Jean-de-Montenach, Europe-Jean-de-Montenach et Arsenaux-Cardinal. Le giratoire Tivoli-Louis-d'Affry, qui supporte l'un des reports les plus importants et joue un rôle essentiel dans l'accès aux parkings des Grand-Places et de Fribourg-Centre depuis le sud et l'ouest, conserve notamment une réserve de capacité suffisante. Un mouvement non prioritaire du carrefour Cardinal-Midi peut certes connaître des temps d'attente supérieurs à 45 secondes. Il s'agit toutefois d'une difficulté localisée, concernant essentiellement un mouvement de tourner à gauche, et non d'une saturation du réseau. Ce carrefour fait en outre l'objet d'une mesure de réaménagement propre, destinée à améliorer la progression des transports publics et l'insertion des mouvements secondaires. 9.5. Le reproche des recourantes relatif au carrefour Richemond mérite un examen particulier. Il est vrai que le tableau consacré à la variante sans parking de liaison dans l'étude P.________ du 1er mars 2022 indique que sa capacité devait encore être vérifiée, dès lors que les charges projetées

Tribunal cantonal TC Page 24 de 28 atteignent environ 1'930 véhicules par heure, soit quelque 18 % de plus que les 1'600 véhicules considérés par Q.________ dans son étude du 26 février 2021. La même étude précise toutefois que seules des remontées de file sporadiques pourraient se former sur l'avenue du Midi à l'heure de pointe, situation qui existe déjà avec la réglementation actuelle, et conclut que la fluidité générale du réseau demeure assurée sans saturation des carrefours examinés. Cette conclusion est corroborée par les autres éléments du dossier. D'une part, les charges de 1'930 véhicules se situent dans la fourchette haute des prévisions, puisque ni le report modal supplémentaire ni la diminution du trafic de transit n'ont été déduits. D'autre part, l'étude Q.________ avait vérifié le fonctionnement du carrefour Richemond en partant de l'hypothèse conservatrice selon laquelle les quelque 800 piétons recensés à l'heure de pointe traverseraient tous le carrefour en surface. Or, la réalisation du nouveau passage inférieur - comprenant le passage sous voie CFF vers l'Ancienne-Gare et la requalification en zone de rencontre désormais effectivement réalisées - a modifié les conditions de circulation piétonne et devait ramener à environ 20 % la part des piétons traversant encore en surface. Ainsi, les tableaux techniques utilisés dans l'étude Q.________, qui confirmaient déjà qu'un fonctionnement satisfaisant du carrefour Richemond dans son ancienne configuration demeurait possible, conservent leur pertinence après la mise en service du nouveau passage inférieur; les conditions actuelles rendent au contraire ce fonctionnement encore plus aisé. La norme VSS SN 640 022 "Capacité, qualité du trafic et charge limite; Carrefours/Nœuds sans installation de feux de circulation" ne conduit pas à une autre conclusion. Cette norme fait partie des standards techniques édités par l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (VSS). Elle fournit des bases méthodologiques pour l'évaluation de la capacité et du niveau de service des carrefours sans installation de feux de circulation, en se fondant principalement sur des modèles de flux motorisés et des critères de saturation du trafic. Elle définit la qualité du trafic en fonction des temps d'attente et des risques de saturation pour les usagers venant des axes secondaires. Elle repose ainsi sur des hypothèses de circulation relativement structurées, dans lesquelles les conflits entre usagers sont modélisés de manière simplifiée et où l'accent est placé sur l'écoulement du trafic individuel motorisé. Or, cette approche n'est que partiellement transposable aux zones de rencontre et aux aménagements urbains à forte mixité d'usages, dans lesquels la cohabitation entre piétons, cycles et véhicules ainsi que la traversée libre de la chaussée constituent des éléments centraux du fonctionnement. Dans de tels contextes, les interactions entre usagers dépendent largement de leur comportement et de la priorité effective accordée à la mobilité douce. La norme SN 640 022 ne permet donc pas, à elle seule, de rendre compte de la performance d'un carrefour transformé en zone de rencontre ni d'en déduire des seuils de saturation juridiquement déterminants. L'absence d'un résultat chiffré strictement établi selon cette norme ne constitue dès lors pas une lacune méthodologique déterminante, puisque l'évaluation repose sur un ensemble d'analyses complémentaires tenant compte des conditions réelles d'exploitation et des objectifs d'aménagement poursuivis. Le fait que le carrefour Richemond soit aménagé en zone de rencontre ne commande pas davantage une autre appréciation. L'art. 22b OSR ne fixe aucun volume maximal de trafic admissible et n'interdit pas à une zone de rencontre de servir d'élément de liaison dans le réseau routier. La priorité des piétons, la limitation de la vitesse à 20 km/h et l'obligation faite à ceux-ci de ne pas gêner inutilement les véhicules demeurent applicables indépendamment du volume de trafic. L'augmentation prévue

Tribunal cantonal TC Page 25 de 28 ne permet donc pas, à elle seule, de conclure que la coexistence entre les différents usagers serait compromise. D'ailleurs, même en tenant compte des normes VSS, la situation du trafic aux carrefours et aux ronds-points n'est considérée comme déficiente que lorsque le temps d'attente moyen dépasse 45 secondes (cf. arrêt TF 1C_178/2014 du 2 mai 2016 consid. 3.5). Or, les études précitées ne permettent pas de conclure que le trafic général entraînerait des embouteillages accompagnés de temps d'attente considérables au carrefour Richemond. Elles ne permettent ainsi de retenir ni que la desserte routière du secteur deviendrait insuffisante, ni que le fonctionnement de la zone de rencontre serait compromis. 9.6. Les autres conséquences invoquées par les recourantes ne modifient pas cette appréciation. S'agissant du stationnement, la décision supprime vingt-cinq places sur le domaine public dans le périmètre concerné et prévoit la relocalisation de trois places de taxis. Ces suppressions doivent toutefois être rapportées aux quelque 704 places maintenues dans les parkings des Grand-Places et de Fribourg-Centre, sans compter les autres parkings publics et privés du quartier. La réduction de vingt-cinq places s'inscrit en outre dans le cadre plus large de la fermeture de l'avenue de la Gare et de la réorganisation de l'espace routier sur cet axe rendant d'autant moins nécessaire le maintien de places de stationnement en voirie sur cet axe. L'absence des 296 places supplémentaires envisagées dans le cadre du futur parking de liaison ne constitue ainsi pas une réduction de l'offre existante. Les études prévoient en outre de répartir les possibilités de dépose et de stationnement directement liées à la gare entre un pôle nord, accessible depuis le giratoire Tivoli–Louis-d'Affry, et le secteur de l'Ancienne-Gare, accessible par la route des Arsenaux. Tant que le parking de liaison et son accès par la route Neuve ne sont pas réalisés, les parkings des Grand-Places et de Fribourg-Centre demeurent accessibles depuis le sud et l'ouest par l'axe Richemond-Midi-Louis-d'Affry-Tivoli-Pierre-Kaelin et depuis le nord ou le nord-est par la route des Alpes et la rue Saint-Pierre. La fermeture de l'avenue de la Gare imposera certes à certains automobilistes un itinéraire différent ou un détour, mais ne les empêchera pas de rejoindre les immeubles, les surfaces commerciales et les parkings concernés. Le maintien de ces deux itinéraires répond précisément à la situation transitoire résultant de l'absence du parking de liaison. La réduction du trafic de transit est par ailleurs susceptible d'améliorer les conditions d'accès des véhicules qui ont effectivement le centre-ville pour destination. Les conséquences sonores des reports ont également été examinées. L'étude S.________ du 14 avril 2022 s'est fondée sur les plans de charges stabilisés et sur un modèle calé au moyen de mesures effectuées sur place. Elle constate une diminution perceptible des nuisances le long de l'avenue de la Gare et le respect des valeurs limites d'immissions après la mise en œuvre des restrictions. Une augmentation supérieure au seuil de perceptibilité de 1 dB(A) n'est attendue que le long de la rue Louis-d'Affry, de la rue des Pilettes et, durant la nuit, de la rue Frédéric-Chaillet. Les valeurs limites demeurent néanmoins respectées sur ces trois axes. Pour les autres voies concernées par les reports, la variation attendue reste inférieure au seuil de perceptibilité. Un suivi des charges, de la répartition du trafic, des véhicules bruyants et des vitesses est en outre prévu afin de pouvoir corriger d'éventuelles divergences notables et durables par rapport aux pronostics. 9.7. Enfin, les intérêts privés invoqués par les recourantes sont légitimes et doivent être pleinement pris en considération. A.________ SA est propriétaire de plusieurs parcelles comprises dans le périmètre du PAD "Gare-Sud", sur lesquelles elle développe un projet immobilier.

Tribunal cantonal TC Page 26 de 28 B.________ SICAV est titulaire de droits de superficie dans le secteur, notamment sur le parking des Grand-Places. C.________ est propriétaire de l'immeuble Fribourg-Centre, qui comprend de nombreuses surfaces commerciales ainsi qu'un parking (sur ce point, cf. ég. arrêt TC 603 2026 24 du même jour, rendu dans le cadre du recours formé par l'association des commerçants de ce centre). Les recourantes disposent ainsi d'un intérêt particulier à ce que leurs biens demeurent facilement accessibles, à ce que les parkings conservent une fréquentation suffisante, à ce que leurs surfaces commerciales restent attractives et à ce que leurs projets immobiliers puissent être développés dans des conditions favorables. Les restrictions litigieuses ne sont assurément pas dépourvues de conséquences à cet égard. La fermeture de l'avenue de la Gare supprime un itinéraire automobile direct à travers le centre-ville et impose à certains automobilistes un détour. Les mesures sont ainsi susceptibles de modifier les habitudes d'accès aux surfaces commerciales et aux parkings des recourantes et de susciter, du moins pendant une période d'adaptation, certaines incertitudes quant à leur fréquentation. La portée de ces inconvénients doit toutefois être relativisée. Comme considéré, les mesures ne suppriment pas l'accès motorisé au quartier ou aux parkings. Les restrictions comportent en outre des exceptions en faveur notamment des transports publics, des taxis, des cycles et des livraisons. La desserte nécessaire au fonctionnement des surfaces commerciales demeure ainsi assurée, même si certaines habitudes d'accès doivent être adaptées. Les mesures ne privent pas davantage les recourantes de l'usage de leurs biens et ne font pas obstacle, en elles-mêmes, au développement des projets immobiliers ou à la réalisation ultérieure du parking de liaison. Les recourantes n'établissent pas que la nouvelle organisation de la circulation empêcherait matériellement ou juridiquement la réalisation de ces projets, ni qu'elle aurait rendu sans objet les investissements déjà consentis. Dans la mesure où les recourantes invoquent le risque de départ de locataires, de fermeture de commerces ou de réduction du chiffre d'affaires des exploitants présents dans leurs immeubles, elles ne peuvent se prévaloir en leur propre nom de la liberté économique de ces tiers et elles ne produisent aucune analyse économique chiffrée permettant d'établir de telles conséquences. Elles ne fournissent aucune donnée sur l'évolution prévisible des revenus locatifs, les éventuelles demandes de réduction de loyer, les risques de résiliation de baux ou l'augmentation du taux de vacance. Elles ne produisent pas davantage d'évaluation de la prétendue dépréciation de leurs immeubles, ni de données relatives à une diminution attendue de la fréquentation ou des recettes des parkings. Aucun élément concret ne permet non plus de retenir que les restrictions entraîneraient effectivement la fermeture de commerces ou compromettraient le financement et la réalisation de leurs projets immobiliers. Les risques invoqués demeurent ainsi essentiellement hypothétiques. 9.8. À ces intérêts privés s'opposent au contraire les intérêts publics déjà exposés, qui revêtent un poids particulier dans le secteur de la gare. La limitation du trafic de transit est propre non seulement à améliorer la progression des transports publics, mais à réduire les conflits entre usagers et à mieux répartir l'espace disponible entre les bus, les taxis, les cyclistes, les livraisons, les piétons et les véhicules ayant effectivement leur destination dans le quartier. L'intérêt lié à la sécurité routière est concret et les mesures présentent des avantages environnementaux et urbanistiques. Elles réduisent le bruit et les émissions polluantes sur l'avenue de la Gare et permettent de requalifier un espace jusqu'alors largement voué au transit automobile. Les augmentations sonores perceptibles

Tribunal cantonal TC Page 27 de 28 sur les axes de report demeurent limitées, les valeurs limites d'immissions y sont respectées et un suivi est prévu. Il convient au surplus de rappeler que l'attractivité des surfaces commerciales du quartier ne dépend pas exclusivement de l'accès automobile depuis le sud et l'ouest de l'agglomération. L'amélioration de la qualité des espaces publics, de la sécurité des déplacements, de la fluidité des transports publics et de la fréquentation piétonne du secteur est également susceptible de contribuer à l'attractivité des immeubles et des surfaces commerciales des recourantes. Leurs intérêts patrimoniaux et économiques ne sont donc pas nécessairement opposés aux objectifs du projet. Dans ces circonstances, le bénéfice collectif attendu des mesures l'emporte clairement sur la diminution de commodité imposée à certains usagers des immeubles et parkings des recourantes ainsi que sur les risques patrimoniaux et économiques non établis qu'elles invoquent. Le sacrifice qui leur est demandé demeure raisonnablement exigible. Il en va de même pour les habitants des axes de report, compte tenu de l'ampleur limitée des augmentations prévues, du respect des valeurs limites de bruit et des possibilités de contrôle et d'adaptation. Partant, la pesée des intérêts opérée par l'autorité respecte les exigences de l'art. 3 al. 4 LCR et de l'art. 107 al. 5 OSR. Rien ne permet de retenir que celle-ci aurait constaté les faits de manière manifestement inexacte, excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation, méconnu les exigences relatives à l'équipement ou au régime de la zone de rencontre, ou porté une atteinte disproportionnée à la garantie de la propriété ou à la liberté économique des recourantes. Les griefs correspondants doivent, partant, être écartés. 9.9. Le dossier étant suffisamment complet pour permettre à la Cour de statuer, la requête tendant à la mise en œuvre d'une nouvelle expertise de mobilité doit être rejetée par appréciation anticipée des preuves. 10. Il résulte de l'ensemble des considérants qui précèdent que les griefs soulevés par les recourantes sont mal fondés. Le recours doit dès lors être rejeté. 11. Les recourantes, qui succombent, supportent solidairement les frais de la procédure en application de l'art. 131 al. 1 CPJA. Ceux-ci sont fixés à CHF 4'000.- conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés avec l'avance de frais du même montant versée le 2 mars 2026. Pour le même motif, il n'y a pas lieu d'allouer d'indemnité de partie (art. 137 CPJA a contrario). (dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC Page 28 de 28 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, arrêtés à CHF 4'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourantes. Ils sont compensés par l'avance de frais du même montant déjà versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 8 octobre 2026/jud La Présidente Le Greffier-rapporteur